首 页 历代基层政权和社会组织制度
历代基层政权和社会组织制度
来源：内蒙古自治区志·行政区域建设志
中国历代统治者为维持和加强统治，在相当今内蒙古自治区域都曾把建立统一的基层政权和社会组织制度作为行政区划建制的重要组成部分而推行。在北方少数民族占统治地位的朝代或特定朝代和时期，统治者还在游牧民族、少数民族聚居和活动的地区推行了特殊的基层政权和社会组织制度，本节简述梗概。
秦朝，县以下设乡、里、亭。即：五家为伍，十家为什，百家为里，十里为亭，十亭为一乡。秦时在今内蒙古自治区域，秦王朝与匈奴战争不断，后世人有“秦始皇走马修边”、“三里一鄂博，五里一边墙”的传诵故事。说明在郡县以下的基层建制是很不稳定的。
汉朝，基层建制基本沿袭秦制，县以下实行“五家为伍，伍长主之；二伍为什，什长主之；十什为里，里魁主之”的群众社会组织制度。基层政权建制则为“十里一亭，亭有长；十亭为一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游缴”4个常设官吏（“三老掌教化”“有秩和啬夫皆职听狱讼、收赋税及均役力，游缴主循禁贼盗”）。汉朝前期，西汉王朝与匈奴之间的战争不断，在今呼和浩特平原和河套平原设“城堡”、“障塞”很多，郡县大都分驻有中、东、西都尉。在县以下基层政权都带有“守卫”、“屯垦”的性质。南匈奴附汉，封有侯、落组织。两汉时期迁居郡县辖境的乌桓人，仍然保留着本民族的基层组织形式，以“落”为最小单位，数十、数百落聚居在一个地区。
两晋，基层组织简化为乡、里两级。两晋时期，北方少数民族建立割据政权，在今内蒙古自治区域先后就有匈奴、羯、鲜卑、氐、羌等建立的数十国，东部有契丹、库莫奚、夫余、乌洛侯、地豆于等部族。北部有柔然、高车等部族辖区。各民族、部族基层都有其以“部落”为特征的基层组织。
北魏（鲜卑拓跋氏），自太和九年（公元485年），北魏王朝推行“三长制”：五家为邻、立一邻长，五邻为里立一里长，五里为党立一党长。
隋朝开皇九年（公元589年）二月，规定“每五百家为一乡，设立乡正一人；每一百家为里，设里长一人”。有记载，在畿外，“以二十五家为里，百家为党”，之上设有乡官或乡正。唐朝，县以下设里，“百户为里”；四家为邻、四邻为保；在州县郭内，居者为坊；在田野（郊外）者为村。唐王朝乡里、村坊的正长，多用六品以下的勋官或富户充任。在隋、唐两朝时期，在隋、唐王朝统治下的今内蒙古自治区域游牧居住的突厥族及各氏族、部落有伯克（牧主、基层官职）设置。
辽代（契丹），起初实行“分营置部”，“各有封地”，“按氏族或部落组合为既是生产单位，又是武装单位；既是一个村落，也是一个武装据点；适令的牧民（男十五以上，五十以下），既是牧民，也是战士”的基层建制。在州县设置提辖司、石烈、瓦里、扶里等。
宋朝，初期县以下设乡，乡下有坊（城厢）、里（村）。宋神宗熙宁初（1070年），王安石“变募兵而行保甲”、“十家为一保”，“五十家为一都保”，选为众所服者为都保正，又以一人为之副。这是历史上保甲制度之始。只是在宋朝时，在今内蒙古自治区域内基本上没有建立稳定的基层建制。
金代（女真族），在阿骨打建立金政权前一年（1114年），改“猛安”（部落单位）“谋克”（氏族单位）为：三百户为一谋克，十谋克为一猛安。在女真统治者进入中原后，将猛安谋克制度推行到“归附降人”。金熙宗以后，猛安、谋克成为军事编制、生产单位、地方行政机构三位一体的建制。金宣宗南迁后，猛安、谋克制度趋于瓦解。
蒙古国元太祖成吉思汗元年（1206年）建立蒙古汗国之后，实行了“领户分封”制，把各部的牧户编为十户、百户、千户，并设十户长、百户长，千户长。《元史》载：“其法，家有男子，十五以上、七十以下，无众寡、尽佥为兵，十人一牌，设牌头，上马则备战斗，下马则屯聚牧养”，指的就是这种封建法制。可见领户分封制“是一种生产组织与军事、行政组织相结合的制度，是一种具有草原特点的封建制度”。元世祖至元年间，在县以下实行里甲制与村社制，基层国家政务由里正和甲正管理，基层群众事务由社长办理。如《大元通制》载，元世祖颁布的至元新格说：“诸社长，本为劝农而设，近年以来，多以差科干扰，有失立社之意。今后凡催差办集，自有里正之首，其社长使劝课”。元制规定，五十家编为一社，“由年高通晓农事有兼丁者”任社长。社长之上有蒙古提点官监督，并派蒙古军队驻社。村社以下有里甲，里有里正，甲有甲正。另有“四家为邻、五邻为保，百家为里”的记载。
明朝，县以下是乡，乡设乡长，乡以下是里甲。在城中称坊，近城地区称厢。乡、坊、里、甲各设长。明洪武十四年（1381年），诏编《赋役黄册》记有：以一百十户为里，推其丁粮多者十人为里长，余百户为十甲，每甲设甲长一人，负责民政、教化、役赋等事。还有在城居编十家为一牌的“十家牌”制度。
明朝在漠南蒙古地区在“汗”、“济农”封建官爵之下，有“鄂托克”的“一种社会和经济单位”，每个蒙古人都必须加入一定的鄂托克（由其壮丁组成的军队称“和硕”旗）。蒙古俺答（阿勒坦汗）统辖的土默特本部分“十二个土默特”，就是“土默特有十二个分支，或说有十二个鄂托克（驻牧单位）”。今呼和浩特市郊区小黑河乡的当浪土牧村就是明代土默特部七个土默特联合办公的地点。明隆庆五年（1571年），其属下有“千户和百户”官。另据记载，阿勒坦汗统辖区幅员广阔，“筑板申，开云田，建城市，连村数百”。仅在今呼和浩特市郊区就建有小井大营子、达赖沟、毫沁营、哈拉更、攸攸板、刀刀板、乌素图、保素（保素圐囵）、黑沙图、五路（五路台吉板申简称）、南舍必崖、西达赖营、孔家营、什拉门更、沟子板、塔布板、当浪土牧、兴旺庄、新营子（原名安落社）、密密板、寇家营、讨思浩、苏木沁、前喇嘛沟、南窑子等“板申”、村落。
清朝，在后金初期，努尔哈赤“将所聚之众，每三百人立一牛录，作为基本的户口和军事编制单位，设牛录厄真一人管理。”1615年又规定：五牛录为一甲喇，由固山厄真（旗）统辖。清太宗天聪八年（1634年），推行旗佐制度，改牛录厄真为“牛录章京”，汉译为佐领、蒙古语“佐领曰苏木”。清王朝对依附的漠南蒙古各部相继在旗下设佐。佐领（苏木达）一般领兵150人左右（18岁～60岁男子）。佐是耕牧、军事、行政合一的基层建制单位。随着清王朝统治由军治为主逐步转向民治为主的转变，佐（苏木）逐步成为一级基层行政区域建制单位，“实分治土地人民”，掌管所属户口、田宅、兵籍、诉讼等事务。佐以下，每十户设一什长。蒙古贵族每一家族设一族长（“努图克达”），掌管家族内事务，直接受札萨克管辖。如一旗内包括的佐比较多，则五、六个佐设一参领（见附表1-15《清代内蒙古各旗设佐统计表》）。清朝政府在厅县辖地区，推行“保、甲、牌制”。据《清世宗实录》卷46记载：十户立一牌，设一牌头；十牌立一甲，设一甲头；十甲立一保，设一保正。清政府在内蒙古西部一些新开拓的地区厅下设村镇。如在萨拉齐厅所辖今包头市东河区一带，开始有分散的居民村落，遂建包头村，到嘉庆十四年（1809年），将包头村改建为包头镇，隶萨拉齐同知厅管辖。清代内蒙古各旗设佐领详见表1-15。
清代内蒙古各旗设佐领表
表1-15
旗名称
佐领数
旗名称
佐领数
旗名称
佐领数
科尔沁左翼前旗
3
奈曼旗
50
鄂尔多斯右翼前旗
42
科尔沁左翼中旗
46
扎鲁特右旗
16
鄂尔多斯右翼中旗
84
科尔沁左翼后旗
3
扎鲁特左旗
16
鄂尔多斯右翼后旗
36
科尔沁右翼前旗
16
喀尔喀左旗
1
四子王部落旗
20
科尔沁右翼中旗
22
乌珠穆沁右旗
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历代基层政权和社会组织制度
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中国历代统治者为维持和加强统治，在相当今内蒙古自治区域都曾把建立统一的基层政权和社会组织制度作为行政区划建制的重要组成部分而推行。在北方少数民族占统治地位的朝代或特定朝代和时期，统治者还在游牧民族、少数民族聚居和活动的地区推行了特殊的基层政权和社会组织制度，本节简述梗概。
秦朝，县以下设乡、里、亭。即：五家为伍，十家为什，百家为里，十里为亭，十亭为一乡。秦时在今内蒙古自治区域，秦王朝与匈奴战争不断，后世人有“秦始皇走马修边”、“三里一鄂博，五里一边墙”的传诵故事。说明在郡县以下的基层建制是很不稳定的。
汉朝，基层建制基本沿袭秦制，县以下实行“五家为伍，伍长主之；二伍为什，什长主之；十什为里，里魁主之”的群众社会组织制度。基层政权建制则为“十里一亭，亭有长；十亭为一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游缴”4个常设官吏（“三老掌教化”“有秩和啬夫皆职听狱讼、收赋税及均役力，游缴主循禁贼盗”）。汉朝前期，西汉王朝与匈奴之间的战争不断，在今呼和浩特平原和河套平原设“城堡”、“障塞”很多，郡县大都分驻有中、东、西都尉。在县以下基层政权都带有“守卫”、“屯垦”的性质。南匈奴附汉，封有侯、落组织。两汉时期迁居郡县辖境的乌桓人，仍然保留着本民族的基层组织形式，以“落”为最小单位，数十、数百落聚居在一个地区。
两晋，基层组织简化为乡、里两级。两晋时期，北方少数民族建立割据政权，在今内蒙古自治区域先后就有匈奴、羯、鲜卑、氐、羌等建立的数十国，东部有契丹、库莫奚、夫余、乌洛侯、地豆于等部族。北部有柔然、高车等部族辖区。各民族、部族基层都有其以“部落”为特征的基层组织。
北魏（鲜卑拓跋氏），自太和九年（公元485年），北魏王朝推行“三长制”：五家为邻、立一邻长，五邻为里立一里长，五里为党立一党长。
隋朝开皇九年（公元589年）二月，规定“每五百家为一乡，设立乡正一人；每一百家为里，设里长一人”。有记载，在畿外，“以二十五家为里，百家为党”，之上设有乡官或乡正。唐朝，县以下设里，“百户为里”；四家为邻、四邻为保；在州县郭内，居者为坊；在田野（郊外）者为村。唐王朝乡里、村坊的正长，多用六品以下的勋官或富户充任。在隋、唐两朝时期，在隋、唐王朝统治下的今内蒙古自治区域游牧居住的突厥族及各氏族、部落有伯克（牧主、基层官职）设置。
辽代（契丹），起初实行“分营置部”，“各有封地”，“按氏族或部落组合为既是生产单位，又是武装单位；既是一个村落，也是一个武装据点；适令的牧民（男十五以上，五十以下），既是牧民，也是战士”的基层建制。在州县设置提辖司、石烈、瓦里、扶里等。
宋朝，初期县以下设乡，乡下有坊（城厢）、里（村）。宋神宗熙宁初（1070年），王安石“变募兵而行保甲”、“十家为一保”，“五十家为一都保”，选为众所服者为都保正，又以一人为之副。这是历史上保甲制度之始。只是在宋朝时，在今内蒙古自治区域内基本上没有建立稳定的基层建制。
金代（女真族），在阿骨打建立金政权前一年（1114年），改“猛安”（部落单位）“谋克”（氏族单位）为：三百户为一谋克，十谋克为一猛安。在女真统治者进入中原后，将猛安谋克制度推行到“归附降人”。金熙宗以后，猛安、谋克成为军事编制、生产单位、地方行政机构三位一体的建制。金宣宗南迁后，猛安、谋克制度趋于瓦解。
蒙古国元太祖成吉思汗元年（1206年）建立蒙古汗国之后，实行了“领户分封”制，把各部的牧户编为十户、百户、千户，并设十户长、百户长，千户长。《元史》载：“其法，家有男子，十五以上、七十以下，无众寡、尽佥为兵，十人一牌，设牌头，上马则备战斗，下马则屯聚牧养”，指的就是这种封建法制。可见领户分封制“是一种生产组织与军事、行政组织相结合的制度，是一种具有草原特点的封建制度”。元世祖至元年间，在县以下实行里甲制与村社制，基层国家政务由里正和甲正管理，基层群众事务由社长办理。如《大元通制》载，元世祖颁布的至元新格说：“诸社长，本为劝农而设，近年以来，多以差科干扰，有失立社之意。今后凡催差办集，自有里正之首，其社长使劝课”。元制规定，五十家编为一社，“由年高通晓农事有兼丁者”任社长。社长之上有蒙古提点官监督，并派蒙古军队驻社。村社以下有里甲，里有里正，甲有甲正。另有“四家为邻、五邻为保，百家为里”的记载。
明朝，县以下是乡，乡设乡长，乡以下是里甲。在城中称坊，近城地区称厢。乡、坊、里、甲各设长。明洪武十四年（1381年），诏编《赋役黄册》记有：以一百十户为里，推其丁粮多者十人为里长，余百户为十甲，每甲设甲长一人，负责民政、教化、役赋等事。还有在城居编十家为一牌的“十家牌”制度。
明朝在漠南蒙古地区在“汗”、“济农”封建官爵之下，有“鄂托克”的“一种社会和经济单位”，每个蒙古人都必须加入一定的鄂托克（由其壮丁组成的军队称“和硕”旗）。蒙古俺答（阿勒坦汗）统辖的土默特本部分“十二个土默特”，就是“土默特有十二个分支，或说有十二个鄂托克（驻牧单位）”。今呼和浩特市郊区小黑河乡的当浪土牧村就是明代土默特部七个土默特联合办公的地点。明隆庆五年（1571年），其属下有“千户和百户”官。另据记载，阿勒坦汗统辖区幅员广阔，“筑板申，开云田，建城市，连村数百”。仅在今呼和浩特市郊区就建有小井大营子、达赖沟、毫沁营、哈拉更、攸攸板、刀刀板、乌素图、保素（保素圐囵）、黑沙图、五路（五路台吉板申简称）、南舍必崖、西达赖营、孔家营、什拉门更、沟子板、塔布板、当浪土牧、兴旺庄、新营子（原名安落社）、密密板、寇家营、讨思浩、苏木沁、前喇嘛沟、南窑子等“板申”、村落。
清朝，在后金初期，努尔哈赤“将所聚之众，每三百人立一牛录，作为基本的户口和军事编制单位，设牛录厄真一人管理。”1615年又规定：五牛录为一甲喇，由固山厄真（旗）统辖。清太宗天聪八年（1634年），推行旗佐制度，改牛录厄真为“牛录章京”，汉译为佐领、蒙古语“佐领曰苏木”。清王朝对依附的漠南蒙古各部相继在旗下设佐。佐领（苏木达）一般领兵150人左右（18岁～60岁男子）。佐是耕牧、军事、行政合一的基层建制单位。随着清王朝统治由军治为主逐步转向民治为主的转变，佐（苏木）逐步成为一级基层行政区域建制单位，“实分治土地人民”，掌管所属户口、田宅、兵籍、诉讼等事务。佐以下，每十户设一什长。蒙古贵族每一家族设一族长（“努图克达”），掌管家族内事务，直接受札萨克管辖。如一旗内包括的佐比较多，则五、六个佐设一参领（见附表1-15《清代内蒙古各旗设佐统计表》）。清朝政府在厅县辖地区，推行“保、甲、牌制”。据《清世宗实录》卷46记载：十户立一牌，设一牌头；十牌立一甲，设一甲头；十甲立一保，设一保正。清政府在内蒙古西部一些新开拓的地区厅下设村镇。如在萨拉齐厅所辖今包头市东河区一带，开始有分散的居民村落，遂建包头村，到嘉庆十四年（1809年），将包头村改建为包头镇，隶萨拉齐同知厅管辖。清代内蒙古各旗设佐领详见表1-15。
清代内蒙古各旗设佐领表
表1-15
旗名称
佐领数
旗名称
佐领数
旗名称
佐领数
科尔沁左翼前旗
3
奈曼旗
50
鄂尔多斯右翼前旗
42
科尔沁左翼中旗
46
扎鲁特右旗
16
鄂尔多斯右翼中旗
84
科尔沁左翼后旗
3
扎鲁特左旗
16
鄂尔多斯右翼后旗
36
科尔沁右翼前旗
16
喀尔喀左旗
1
四子王部落旗
20
科尔沁右翼中旗
22
乌珠穆沁右旗
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