近年来，在经济步入新常态和供给侧结构性改革的大背景下，我区以能源重化工为主的工业经济“L”型发展态势明显，进入前所未有的困难时期，对全区经济增长的拉动作用开始减弱。“十三五”时期我区工业结构调整和转型升级任务无疑将更为艰巨。　　

一、全区工业结构调整变化情况　　

“十二五”以来，全区工业增加值年均增长11.9%，快于全国同期平均增速4.1个百分点。工业增加值占GDP比重逐年下降，工业化水平逐步提高，“挖煤卖煤、挖土卖土”发展局面开始扭转。　　

（一）从工业六大优势产业占比变化情况看，梯度布局逐渐形成，结构优化趋势明显。2016年上半年，全区能源工业仍占据规上工业“第一梯度”位置，但其增加值占比已下降至43.1%，较2012年回落了5.5个百分点。冶金工业占比下降至21.8%，农畜产品加工业占比上升至16.3%，两大产业构成全区规上工业“第二梯度”。化学工业和装备制造业占比分别提升至8.8%和6.1%，构成全区规上工业“第三梯度”。高新技术产业占比达到2.5%，位列全区规上工业“第四梯度”（图-1）。尽管能源、化工和冶金建材三大资源型产业增速有所放缓，但其占规上工业比重仍接近3/4；尽管装备制造业和高新技术产业实现了较快增长，但其总体占比仍不足10%，与预期目标存在较大差距。　　

（二）从工业投资结构变化情况看，资源型产业投资比重下降，非资源型产业投资效率偏低，整体增速下滑严重，发展后劲不足。2016年上半年，全区能源、化工和冶金建材三大资源型产业投资占规上工业投资比重已下降至64.5%，较2012年回落了4.55个百分点，但其同期增加值占比仍达73.7%，仅回落了4.7个百分点。农畜产品加工、装备制造和高新技术产业等非资源型产业投资占规上工业投资比重已接近30%，较2012年上升5.38个百分点，但其同期增加值占比仅提高4.2个百分点，总体比重仍不足1/4，投资效率仍低于资源型产业（图-2）。　 　

（三）从工业轻重比例变化情况看，工业轻型化速度加快，重工业仍为核心支撑，二八比例结构尚未改变。截至上半年，全区规上轻工业企业1227户，增加值占规上工业总量18.8%，较“十二五”初期上升了3个百分点；增速9.8%，拉动规上工业增长1.8个百分点。重工业企业3055户，增加值占规上工业总量81.2%，较“十二五”初期下降3个百分点；增速7.8%，拉动规上工业增长6.3个百分点。轻工业增速总体快于重工业，工业结构呈现轻型化和产品终端化趋势。　　

（四）从企业组织结构变化情况看，大中型企业支撑工业持续稳定增长能力进一步增强，小微企业发展艰难。截至上半年，全区4282户规上工业企业中，小微企业占比82.25%，较“十二五”初期下降3.36个百分点；工业增加值占比41%，下降2.5个百分点，拉动规上工业增长4.8个百分点，总体规模和运行质量均呈下行态势。大中型企业占比17.75%，较“十二五”初期上升3.36个百分点；工业增加值占比59%，上升2.5个百分点，拉动规上工业增长3.3个百分点。占比不足20%的大中型企业总体实力和运行质量均有所提升，支撑了全区近60%的工业总量，拉动工业增长能力明显增强。 　　

二、工业结构调整面临的突出问题　　

尽管当前煤炭市场形势有所回暖，全区规上工业企业经营效益转为增长态势。但综合分析政策导向和市场预期，我区主要工业品产能过剩形势依然严峻，工业持续增长仍旧缺乏基础支撑。“十三五”时期已经成为我区工业调整转型的关键节点。　　

（一）地区间结构调整协调缺位。受资源分布、产业基础和市场环境等因素影响，“十二五”期间各地争相向能源、重化工等产业链前端领域集中、粗放转型。由于方向定位高度雷同，全区工业结构调整并未取得实质进展，产业集聚和区域协同发展格局构建困难加大。尽管盟市、旗县制定出台一系列转型发展规划，但相当一部分是对国家、自治区总体规划的简单复制和照抄照搬。由于各类规划缺乏横向协调和纵向衔接，各地转型方向“撞车”，区域、园区间各自为战、“血拼”招商政策的情况再次上演。　　

（二）金融生态环境对结构调整的支撑不足。全区工业企业中占比较大的能源、化工、冶金等产能严重过剩行业企业，以及中小微企业，受市场环境影响，生产经营举步维艰，融资渠道日渐狭窄，融资难、融资贵问题仍旧突出。目前，全区资本市场证券化率仅为30%，较全国平均水平低40个百分点，其中直接融资占社会融资规模比重仅28%。2016年1—9月，全区企业债券净融资持续负增长，而股票融资只有定向增发，无新IPO企业。 　　

（三）企业科技创新驱动结构调整的能力明显滞后。2015年，全区规上工业企业研发投入118.6亿元，占主营业务收入比重不足1%。相当一部分企业科技活动停留在解决现有生产工艺和管理改造上，新产品、新技术的研发能力和意愿不足。龙头骨干企业对解决产业重大核心技术、共性关键技术和实用高新技术的支撑引领作用发挥不够。大部分企业缺乏大范围、高层次配置引进创新资源及承担科技创新风险的能力，开展技术创新意愿不足。　　

（四）项目招商难、落地难导致存量调整与增量优化缓慢并存。伴随供给侧结构性改革深入推进，我区传统的产业招商、项目招商、要素招商、电价招商等模式已难以有效撬动社会资本扩大投资。此外，受市场因素和审批环节影响，重大项目落地困难。与此同时，全区高新技术产业、新兴产业发展慢、比重低的现象并未得到根本扭转。2015年，全区高新技术产业和战略性新兴产业增加值占规上工业比重仅为2.4%和11%。 　　

三、自治区工业结构调整的现实路径　　

结合对主导产业和工业企业的调查情况看，我们认为新常态下促进工业结构调整和转型升级，必须立足我区资源结构和工业基础，强化要素、体制供给端的改革创新，强化全区层面协调布局，强化差别化政策争取，多管齐下，激活工业结构调整和可持续发展的竞争合力、内生动力、创新驱动力和空间潜力。　　

（一）构建“两张清单”，形成结构调整竞争合力　　

从近年来相关省市和地区的经验看，制定符合政策导向和市场变化趋势的全局性、系统性和前瞻性的发展规划，强化区域层面统筹协调是工业结构调整目标得以较好实现的前置条件。　　

1. 动力清单。建议借鉴江西省部分地区经验做法，由发改、经信等相关职能部门牵头，引入国内外权威智库和研究机构，结合“十三五”时期国家政策导向和国际国内市场环境变化，立足内蒙古实际开展比较性、针对性和操作性强的深度研究。结合国家能源战略调整方向和《中国制造2025》，明确提出自治区传统产业转型升级的具体方向、领域，科学研判自治区在云计算、大数据、新材料、高端装备制造等领域的比较优势，形成更加符合自治区发展实际的工业结构调整产业目录，即“十三五”时期自治区工业发展“动力清单”，为全区工业结构调整明确科学方向。　　

2. 区域清单。建议自治区针对各地工业结构调整转型方向雷同问题，及时开展针对性调查研究，避免因粗放规划和盲目发展而形成新一轮资源浪费和区域间恶性竞争。同时，适当借鉴重庆市“五大功能区”经验做法，立足各地产业基础、资源禀赋和主体功能区划，充分衔接《呼包银榆经济区发展规划（2012—2020）年》和《推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动实施方案（2016—2018）年》，明确区分蒙东、蒙西区域差异化的产业基础和资源禀赋，以构建产业集聚发展和区域分工协作格局为方向，进一步提升全区工业布局规划的科学性和引领性。　　

（二）推动“三项改革”，激活结构调整内生动力　　

伴随宏观经济步入新常态，自治区工业发展面临的资源环境约束日渐加大，企业综合要素成本不断攀升，总体偏重的工业结构调整困难重重。在此背景下，加快推进相关领域改革步伐、激活企业内生动力势在必行。　　

1. 电力体制改革。一方面，应强化对《关于进一步深化电力体制改革促进产业结构调整有关事宜的通知》贯彻落实情况的督促检查力度，确保系列扶持政策及时落地，最大程度挖掘电力资源促进传统产业转型升级和加速战略性新兴产业布局的潜力。另一方面，积极争取国家顶层设计支持，为探索出符合自治区实际的电力市场化改革路径积累经验。　　

2. 政府基金运行体制改革。建议自治区层面责成相关部门结合当前政策和市场形势变化，及时健全完善新兴产业、创业投资及环保产业等9项产业投资基金运行管理的体制机制，真正做到以企业和市场需求为导向，切实提高政府基金的使用效率，最大程度放大财政资金促进工业结构调整的乘数效应。同时，探索以自治区科技协同创新基金为载体，适度引入“容错机制”，加大对新兴产业中风险较大、投资回报周期较长的前沿性、基础性研究的财政投入力度，为实现科技创新领域赶超创造条件。　　

3. 科技资源配置的市场化改革。按照“政府做减法，社会做加法，市场做乘法”的方向，推进公共科技资源配置的“竞争制、因素法、基金化、购买式”改革。在科技项目形成机制上借鉴兄弟省市业已成熟的“企业出题、政府立题、协同解题”技术创新模式；在科技计划项目资金的使用上，探索开展研发服务外包，推进以创新载体、领军人才、产业链联盟“三位一体”的协作方式开展具体领域的科技创新活动。在扩大“内蒙古协同创新股权投资基金”等已有平台规模的基础上，建立以贷款风险补偿、再保险等市场化手段带动社会力量增加投入。　　

（三）搭建“四个平台”，提升结构调整创新驱动力　　

中改院研究报告预测，“十三五”时期云计算、大数据、智能装备制造、物联网、新材料和生物医药等领域技术研发可能出现重大突破，并对工业转型和结构调整产生更为深刻的影响。在此背景下，科技创新势必成为“十三五”时期全区工业结构调整最为核心的驱动力量。　　

1. 高端人才集聚平台。立足自治区传统产业转型升级和新兴产业发展需求，研究出台促进人才服务业创新发展的政策措施。在做好“草原英才”等官方主导人才培育引进渠道的基础上，由自治区相关部门牵头与埃摩森、海德思哲、猎聘等国内外高端人才服务平台主动对接，逐步构建起企业主导、政府助力的市场化人才培养和引进机制，为技术研发、市场开拓等领域高端人才、领军团队落户我区创造条件，以智力资源带动产业集聚。　　

2. 结构调整融资平台。一是逐步探索构建以内蒙古发展投资管理公司为核心，驻区各大金融机构积极参与的工业结构调整融资平台。对纳入项目库的企业直接融资予以支持，进一步降低企业融资成本，为其主动参与结构调整创造条件。二是开展和启动科技风险补偿资金池试点和科技保险风险补偿工作。由自治区、盟市、高新区联动共建科技金融风险补偿资金池，引导合作银行向研发机构、企业发放科技贷款。设立自治区级科技保险风险补偿资金，以新产品质量险和责任险、贷款履约保证保险为重点，扩大科技保险覆盖范围。　　

3. 应用技术开发和转化平台。一是择优改造现有产业技术创新联盟。引导区内现有各类产业技术创新联盟尽快从共享工艺技术、联合攻关等行业联合会式的旧方式，向共建研发机构、协同开展创新的新阶段过度。二是组建自治区产业技术研究室。借鉴江苏省的成功经验，采取“总院+专业研究所”的组织架构，针对清洁能源、煤化工、有色金属、现代装备制造业、农畜产品加工、新材料等领域改造或组建专业化、企业化的产业研发创新网络。三是建立全区科技资源“云平台”。学习浙江、重庆等省市经验，运用互联网思维模式，利用自治区较为雄厚的云计算基础设施和大数据等技术，整合开放全区技术成果、科学数据、仪器设备、科技文献、专利信息等科技资源，实现科技数据、科技服务和科技管理的互联互通与开放共享。　　

4. 构建自治区级智业平台。利用呼和浩特如意开发区、包头稀土高新技术产业开发区等现有规划空间和楼宇资源，集中整合自治区、盟市两级众创、服务业、互联网+等方面的专项资金，打造一批众创空间、科技小企业孵化器和科研院所、新型研发机构总部基地，加速培育“硅谷”式的本土创新、创业、创智集聚区，形成区域创新的主引擎、新高地。　　

（四）抢抓战略机遇，拓展结构调整空间潜力　　

“一带一路”、中国制造2025以及促进民族地区发展等战略的深入实施，为自治区进一步发挥资源禀赋和地理区位优势，加快培育工业经济新增长点，拓展发展空间潜力创造了有利条件。　　

1. 以智慧园区、智能工厂为载体，推动工业转型升级。依托我区在大数据、云计算等领域已经具备的产业基础，借助“互联网+”行动计划，引导工业企业实现生产方式和商业模式变革。推动电力、钢铁、煤炭、化工及农畜产品等传统产业的生产控制、技术研发、供应链管理和市场营销等核心环节向智能化、智慧化转型。鼓励引导生物科技、装备制造和新能源、新材料等产业与互联网科技深度融合，建设一批具有较强带动能力的智慧园区和智能工厂，进一步降低企业运形成本，形成带动工业经济增长的新动力。　　

2. 借助“一带一路”倡议机遇，构建外向型工业格局。抢抓“一带一路”倡议机遇，依托自治区毗邻京津、外接蒙俄的独特地理区位，深度挖掘与蒙俄乃至欧洲在产业结构、市场需求等方面的互补性，在现有贸易交流的基础上，重点推进口岸配套加工产业发展。进一步放大自治区的电价、资源和交通区位优势，吸纳优质资本和先进技术向口岸集聚，将单纯的过境运输通道打造成为跨境进出口贸易加工制造业基地，从而构建起全方位、立体化的外向型工业格局，培育工业经济持续稳定增长的新极点。　　

3. 积极争取国家政策倾斜，拓宽持续稳定增长空间。抢抓党中央“十三五”期间补齐民族间、地区间发展不平衡两个“短板”的战略机遇，立足民族区域自治区地方和国家能源资源输出基地战略定位，建议党中央综合考虑自治区保障国家能源安全所带来的污染治理，以及产业发展起步较晚、基础薄弱的实际，给予自治区工业发展更大的空间和余地，并在税收分成、转移支付和污染物排放指标等多个方面对自治区工业转型给予差别化扶持。积极争取国家层面出台打通电解铝产能等量置换阻碍的相关配套推进措施，支持自治区建立以稀土和石墨烯为主的基础材料国家创新中心，将粉煤灰提取氧化铝产业提升为国家发展战略，加快形成一批具有核心竞争能力的新增长点。　　

    课题主持：文  风、段连敖　　

课题撰写：洪冬梅、阚昆鹏