多年来，自治区党委和政府一直十分重视牧区生态、生产、生活问题。特别是在新牧区建设中，自治区出台多项政策支持牧区发展，取得了显著成效。但是，随着市场经济的不断深入，牧区出现了一些新的情况和问题，如何用新思路，因地制宜地加以解决成为当前一项重要课题。为此，我们就新牧区“三生”问题进行了专题调研，现将有关情况报告如下：

一、新牧区“三生”协调发展特征与成效

通过一系列生态、经济、社会建设项目的实施，牧区“三生”发展呈现出新特征和新变化。

（一）牧区“三生”新特征。一是发展思路由注重生产发展向“三生”协调推进转变。伴随着新牧区建设和改革的有序推进，干部群众思想意识发生了深刻变化，实现了由偏重生产发展向生态、生产、生活协调发展转变。牧民对保护草原的认识普遍提高，承包草场实施草畜平衡成为牧民的自觉行动。国家生态项目区草原禁牧、轮牧、草畜平衡的实施率达到95%以上。一些地区在新牧区建设中，按照“依据生态容量、反推倒算人口，提出定人均收入、选好主导产业、突出地方特色、完善基础设施”的原则来编制规划，突出了草原生态功能。特别是生态移民行动，涉及全区约三分之一牧民，对长期习惯于游牧生活的他们来讲，可以说是一次“重大而痛苦的抉择”，但广大牧民对这场事关“三生”协调发展的重大战略性工程表示深切理解并予以积极配合。二是生产方式由传统畜牧业向现代畜牧业转变。按照“8337”发展思路建立绿色农畜产品生产加工输出基地的发展定位，草原畜牧业生产方式呈现出规模化、组织化、标准化、品牌化特征。全区草场流转规模达到1.82亿亩，占可利用草场的17.8%。合作社、家庭牧场、大户承包、工商企业承租、联户等多种新型规模化经营方式在牧区呈现快速发展势头，其中加入合作社的牧户比例达到了18%，出栏1000头只以上的合作社养殖园区发展到422处，既提高了畜牧业经营的组织化程度，又增强了草原畜牧业抵御自然和市场风险能力。着眼于畜牧业提质增效，牧区各地大力推动肉羊选育、畜种改良、基础母畜核心群建设的标准化建设工程，巴美、杜波、察哈尔、昭乌达等优良畜种的普及速度逐步加快，全区牲畜改良率达到了98.5%。依托草原无污染、绿色、有机等天然优势，加快“三品一标”畜产品质量认证工作，强力推进品牌化战略。以牛羊肉全产业链追溯体系建设为抓手，提高畜产品市场知名度和附加值。目前全区累计通过质量认证的畜产品达到了590个，制定各种畜牧业行业标准1890个，畜牧业专业化生产迈上了新的台阶。三是牧民收入途径由单一性向多元化转变。依托生态项目建设，国家和自治区对牧区投入明显增加，生态脆弱区牧民转移步伐和草原流转速度加快，牧民收入呈现多元化态势。2005年我区牧民的经营性收入占79.5%，转移性收入占8.5%，工资性收入占9.8%，财产性收入占2.2%。到2013年，生产经营性收入为41.4%，而转移性收入提高到31.8%，工资性收入提高到19.6%，财产性收入提高到7.2%。

（二）牧区“三生”发展成效。近10年来，在党的惠农惠牧政策指引下，牧区干部群众努力奋斗，牧区建设取得了显著成效。一是草原生态趋于好转。2013年，我区草原总面积为11.38亿亩，可利用草原面积为9.57亿亩，分别比2000年增加了1300万亩和1400万亩，扭转了上世纪50年代至本世纪初草原面积持续减少的局面。草牧场植被高度、盖度、产草量由2010年的18.5厘米、41.2%、54.3公斤/亩提高到25.2厘米、44.1%、64.5公斤/亩，分别提高了6.7厘米、2.9%、10.2公斤/亩，植被状况明显改善。二是畜牧业生产稳步发展。配合草原生态保护补助奖励机制的实行，牧区推行了“以草定畜、草畜平衡、禁牧不禁养”制度，逐步优化畜群结构、调整生产布局，草原畜牧业由天然放牧向舍饲、半舍饲转变，由数量扩张型生产向质量效益型转变迈出了实质性步伐。2013年与2005年相比，牧区的综合机械化率由65%提高到98%，劳动生产率由1.8万元∕人提高到2.2万元∕人，人工饲草料基地面积由560万亩发展到2670万亩，牧区牲畜基本稳定在6500万头（只）左右。其中天然放牧牲畜3600万头（只），牧区舍饲、半舍饲牲畜头数达到2900万头（只），并以每年6%的速度增加，现已具备年生产146万吨牛羊肉的能力，牧区畜牧业呈现稳中有进态势。三是牧民生活明显改善。经过一系列工程建设，牧区基础设施得到进一步加强，牧民全部实现了定居，生活环境得到极大改善。2013年与2005年相比， 牧区养老保险平均覆盖率由无人享受发展到97.8%，牧民拥有小汽车的比例由2%提高到76%，新型合作医疗覆盖率由10%提高到98.7%，通公路行政嘎查比例由87%提高到100%，牧民受教育年限由8.5年提高到10.8年，牧区广播电视综合覆盖率达95.9%，牧民的生活方式实现了由封闭向开放的全方位跨越。

二、新牧区“三生”协调发展应关注的突出问题

（一）草原保护和建设问题。近年来，草原持续沙化、退化的局面尽管得到遏制，但人草畜间仍然没有完全进入良性发展状态，草原生态依然脆弱，仍有可能反弹退化。据农牧业厅统计，目前，全区天然草原仍然有退化面积64 175.4万亩，其中轻度退化面积占11.5%，中度退化面积占78%，重度退化面积占10.5%。国家和自治区实施的重大生态治理项目虽然已取得良好效果，但项目受益区相对小。与市场畜产品价格相比，草原奖补标准偏低，很难抵平因减畜而减少的收入，部分牧民禁牧积极性不高，偷牧现象时有发生，禁牧管护难度较大。基层干部和牧民群众对草原生态恢复普遍感到担忧。

（二）畜牧业生产经营成本问题。草原生态奖补制度对草原畜牧业的可持续发展发挥了重要作用，但客观上也给牧民经营带来一些新的困难。按照草畜平衡要求，天然放养牲畜头数要减少，而舍饲、半舍饲的养殖方式使得成本明显提高。据自治区统计局提供的数据，2013年牧业生产中间消耗比2010年增加了21.8%，其中饲料、饲草增加的幅度最大为25.5%，燃料、用电量、畜牧用药的增长幅度超过20%，2013年牧民用于生产支出占总支出的81.48%。

（三）牧区基础设施建设问题。2005年以来，国家和自治区在牧区累计投入515亿元，实施了退牧还草、易地扶贫搬迁、游牧民定居、农牧区饮水安全、水土流失治理、村村通油路、农网农电改造等一系列着眼于改善基础设施的专项建设工程，牧区条件明显改观。但由于地广人稀的自然条件和历史欠账太多等原因，整体上看牧区基础设施对经济社会发展的支撑能力有限，牧区生产发展还不稳定。如：鄂尔多斯市鄂托克前旗昂素镇昂素嘎查是一个基础条件比较好的嘎查, 也是自治区新牧区建设试点嘎查，全嘎查有牧户168户、牧民766人,通电的有128户, 占76% , 通自来水的有74户,占44%, 通电话的有105户, 占60%。巴彦淖尔市乌拉特后旗潮格镇, 有牧户670户、牧民2244人, 通电的只有7户, 通电话的有211户，牧区基础设施建设任重道远。

（四）牧民就业渠道问题。多数牧民受传统生产生活习惯影响较大，市场和竞争意识较弱，富余劳动力主要依靠草场等补贴维持生活，增收渠道有待拓宽。据自治区农牧业厅提供的资料显示，全区33个牧业旗外出打工的牧民占其劳动力的14%，远远低于农区农民38%的比例。一些转移出去的牧民不太适应新的生产生活环境，从事后续产业的稳定性差。如：鄂尔多斯装备制造业工业园区内安置的牧民，工作不满合同期而擅自离岗流失的比例超过40%。2013年我区牧民的生产经营性收入、转移性收入、工资性收入占比分别为43%、36%和19%；而同年农民的三项收入占比分别为38%、24%和33%。

三、推动“三生”协调发展的重点环节

发展基础方面：把控草原确权与规模化经营。草场权属的明晰是全面落实草原所有权、经营权和使用权的基础，是当前牧区一项紧迫而重要的工作，有利于促进草场流转，推动草原畜牧业规模化经营，也有利于草原生态保护和利用的权责界定。通过广泛宣传确权的意义和要求，让广大牧民在充分理解的基础上积极参与草场确权登记工作，并要确保草场确权公平公正。规范建立牧区承包草场电子档案，与不动产登记平台信息实现无缝对接。可设立旗县“草场三资管理中心”，加强牧区草场流转的规范管理，建立苏木和嘎查委员会草场流转纠纷调解制度，为推动牧区多种形式的规模经营创造有利条件。

发展方式方面：抓好经营主体培育与组织化提升。在传统畜牧业向现代畜牧业转型发展时期，以家庭牧场、专业大户、合作社等为主的新型生产经营主体的相对规模化、集约化生产经营有力地推动了牧区的发展，顺应了现代畜牧业发展趋势，也是我区畜牧业发展需求。将一些支持牧业发展的项目补贴资金、金融贷款等政策向新型经营主体倾斜，培育和支持新型经营主体加快发展，带动牧区的生产经营提高组织化程度，促进经营方式的转变，既增强抵御自然风险和市场风险的能力，又有利于草原生态的保护和牧区收入水平的提高。

发展环境方面：关注社会化服务与专业化生产。新型农牧业社会化服务组织发展，可以有效将各种现代生产要素注入家庭经营之中，也能够通过组织化服务将千家万户的分散生产转变为相互联结、共同行动的联合经营，实现小规模经营与大市场的有效对接，同时还能促使专业分工更加明确，提高专业化生产效率，是推动畜牧业现代化不可或缺的重要环节。发挥农技、农机、畜牧、水利、经管等社会组织和苏木（乡镇）“基层农牧业社会化服务中心”的作用，开展产前、产中、产后社会化服务。目前，特别要扶持跨区域大型畜产品现代物流配送中心，借助现代信息技术进行畜产品电子商务建设，充分利用国际、国内两个市场，推动畜牧业加快发展。

四、促进新牧区“三生”协调发展的建议

（一）强化牧区“三生”协调发展意识。习近平总书记考察我区时提出，草原是畜牧业发展的基础，发展现代畜牧业，一项紧迫任务就是要保护和建设好这片草原。为此，一要调整牧区发展思路。充分认识牧区“三生”协调发展的重要性，生态保护是前提，生产发展是关键，生活改善是目的。要强化尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，认真执行草原生态保护补助奖励政策，严格落实禁牧休牧、划区轮牧和草畜平衡制度，在切实打造好生态风景线的前提下谋求畜牧业发展。二要调整牧业旗县考核指标。针对草原生态保护的实际情况，加快生态文明制度建设，调整对牧区考核重点，取消GDP总量、财政收入总量等指标，调整增速指标，提高草原生态保护指标权重，使牧区工作重心由过度追求经济发展转移到草原生态保护、经济发展、牧民增收协调发展上来。三要完善移民模式。在坚持政府主导、市场引导、牧民自愿的原则下，从生态容量和生产需求两方面确定转移规模，实行双向选择，合理谋划移民去向和移民方式，确保牧民转移有愿望，就业生活有保障。

（二）优化畜牧业生产服务体系。一是构建覆盖全区的畜牧业科技服务体系。重点健全旗县以下畜牧业技术推广服务机构，理顺苏木（乡镇）畜牧业技术推广机构管理体制，明确其职能和任务，切实解决畜牧业科技成果应用“最后一公里”的问题，让科技成为牧民稳定增收的重要引擎。二是构建牧区优势品种推广体系。引导公办、民办技术推广机构共同发展，加快建设和规范优质肉羊良种繁育基地，按梯次新建和扩建一批自治区级原种场、县级繁育场和乡镇改良站，促进特色良种优质畜种繁育基地的形成和扩张。自治区财政对昭乌达、察哈尔、巴美、苏尼特、乌珠穆沁肉羊出栏给予适度补贴奖励，激励优良畜种普及推广。三是构建完善牧区新型市场体系。建设完善一批标准化、规模化的畜产品批发市场，提高市场定价权重。支持和培育专业化的畜产品运销企业和物流配送企业，加快现有畜产品物流企业改造升级，推动其向专业化、规模化方向发展。加大对电子商务等现代流通方式的扶持力度，提高畜产品的市场占有率。

（三）创新支持牧区发展政策机制。在党中央大幅度减少、合并专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例的背景下，积极争取国家将我区列为创新畜牧业发展模式试点示范省区。在旗县一级探索推行整合各类涉农涉牧资金的新机制，提高畜牧业资金的投入力度和使用效率。积极争取国家按照市场物价变化情况对草原奖补标准做动态调整。借鉴一些盟市的经验，由政府注资成立畜牧业担保公司，通过担保公司与银行合作，提高对畜牧业生产的放贷规模，发挥财政资金四两拨千斤的作用，扩大农牧民的受益范围。探索扩大政府主导下的畜牧业政策性保险范围，制定畜牧业商业保险的税费优惠政策，建立符合我区实际的低成本、高效率的畜牧业保险制度。

（四）重视职业牧民培养工作。培养职业牧民是解决牧区谁来养畜、如何养畜的关键。一是改革培养模式。由目前“全覆盖”式培训向“经营能手为主”式转变，将经营能手培育成为懂经营会管理的职业牧民，为发展现代畜牧业奠定基础。二是革新培训内容。重点要关注转变传统畜牧业经营模式和生产方式，在舍饲圈养、规模经营、提高品质等方面加大培训力度。三是要引进外部人才。鼓励涉牧专业大中专毕业生到基层工作，从事一线生产。建立健全畜牧业产业发展需求的人才开发和储备制度，对从事畜牧业基层工作服务满两年且考核合格的一线工作者，参照国家对“六类服务基层项目”人员的有关优惠政策予以照顾，解除一线人员的后顾之忧，从而稳定畜牧业生产。

课题指导：雷继鹏     

课题成员：李健 郭志勇（内蒙古大学） 陈来宝 刘波 陈晓庆