近期，我们对生态文明制度建设的相关问题进行了认真调研，并就如何在我区先行先试提出一些想法和建议。现报告如下：

一、生态文明制度体系构成

生态文明制度是约束和规范人们行为，促进形成生态文明的规制总和。在借鉴国内现有成果的基础上，经过认真研究分析，我们认为生态文明制度的完整体系，应该由生态文明决策、生态文明管理、生态文明补偿和生态文明考核四大类共20项制度构成（详见表1）。

生态文明决策制度。生态文明决策制度是指在经济社会发展的重大决策中，始终将生态环境保护置于决策前提和基础地位，坚持民主决策、社会认同的原则，在优化产业布局、实施结构调整等重大经济活动中从决策源头上控制资源环境问题的产生。包括生态文明民意征集、生态文明听证、生态文明专家咨询和生态文明重大事项公示共4项制度。

生态文明管理制度。生态文明管理制度是从建立资源节约、环境友好的角度形成对全社会的制度约束和规范，凡对生态环境有负面影响的人类行为，都要有相应的法规制度进行调节和管束。包括自然资源产权、国土空间开发保护、能源、水、土地节约集约使用、资源环境承载能力监测预警、污染物排放总量控制、国家自然保护区和资源有偿使用共7项制度。

生态文明补偿制度。生态文明补偿制度是按照谁受益、谁补偿的原则，通过转移支付或市场交易手段，建立开发与保护地区之间、上下游地区之间、生态受益与生态保护地区之间受益方对贡献方给予生态补偿的机制。包括资源生态补偿、生态损害赔偿、排污权交易、碳排放权交易和水权交易共5项制度。

生态文明考核制度。生态文明考核制度是将反映生态文明建设水平和环境保护成效纳入地方领导干部政绩考核评价体系，在开展自然资源基础评估的基础上，核算自然资源资产的存量及其变动情况，以全面记录当期自然和各经济主体对自然资源资产的占有、使用、消耗、恢复和增值活动，评估当期自然资源资产实物量和价值量的变化，作为干部任职期间政绩评价和溯源追责的根据。包括编制自然资源资产负债表、生态环境损害责任终身追究、领导干部自然资源资产离任审计和生态绩效考核共4项制度。

生态文明制度体系构成（四个方面共20项）

表1

续表

★为建议在我区先行先试的生态文明制度。

二、我区生态文明制度先行先试的选择

十八届三中全会提出生态文明制度建设后，全国各地陆续起步，但由于认识还没到位、顶层设计不完全配套、技术方法不够成熟、基础统计数据体系还不健全等原因，生态文明制度建设处于初始探索阶段。就我区而言，目前将生态文明一系列制度建设全部推进还有难处，但要积极创造条件，逐步推进，应该在一些具备基础条件并有可能取得成效的领域，如自然资源资产有偿使用制度、排污权交易制度、编制自然资产负债表制度和领导干部生态绩效考核制度进行先行先试。

（一）从现实需求看，抓住关键性的生态文明制度大力推进，可为促进我区发展思路落实注入持续动力。我区是“北疆重要生态安全屏障”，生态建设和保护十分重要。同时，我区“一煤独大”的产业结构没有得到根本改变，资源综合利用水平较低，随着工业化、城镇化和农牧业现代化持续推进，资源需求将进一步呈刚性增长趋势，经济增长与资源环境之间的矛盾也会日益凸显。面对严峻形势，自治区要保持经济持续健康发展，就必须以提高发展的质量和效益为核心。选择自然资源资产有偿使用、排污权交易、编制自然资源资产负债表和干部生态绩效考核四项制度在我区先行先试，抓住了我区资源环境和经济发展相协调的关键，使制度从根本上刚性约束经济转型升级，优化产业结构，推进以清洁型、节约型、环保型为主要特征的五大基地建设，为实现“8337”发展思路确定的目标提供制度保障。

（二）从实施条件看，我区以往相关工作为生态文明制度先行先试奠定了基础。在多年生态建设实践中，我区在自然资源有偿使用、排污权交易、编制自然资源负债表和干部考核制度建设上积累了一定的经验。在自然资源资产有偿使用方面， 针对水资源严重短缺现实，出台了《内蒙古自治区盟市间黄河干流水权转让试点实施意见（试行）》和《关于实行最严格水资源管理制度的实施意见》，并于2003年被国家列为黄河水权转换试点省份。在排污权交易方面，针对资源消耗大，利用率低的问题，先后出台了《内蒙古自治区主要污染物排污权有偿使用和交易试点实施方案》、《内蒙古自治区主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》等7个方面的政策性文件，初步搭建起了我区排污权有偿使用和交易政策法规体系的框架。2010年国家批准我区为排污权交易试点省份。在编制自然资源资产负债表方面，我区的矿产、林地、草原、农地、水域的权属比较明晰，并已纳入国民经济统计范畴，各项自然资源的存量底数基本清楚。在领导干部考核方面，自治区党委出台了《领导班子和领导干部平时考核办法（试行）》，《内蒙古自治区县域经济社会发展考核评价办法》，并把考核结果作为盟市领导干部提拔任用的重要依据。全区各地也加强这方面探索和改革，有些盟市推行环境保护“党政同责”、“一岗双责”制度，制定了主要污染物减排和环境保护工作考核奖励办法，把环境保护指标列入全区及有关部门实绩考核体系，实行问责制和“一票否决”。这些举措都为生态文明制度先行先试奠定了基础。

（三）从政策环境看，国家赋予我区先行先试政策是我区生态文明制度建设有所突破的重要基础。2011年6月颁布的《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》，对我区生态的重要战略地位进一步予以明确，同时还赋予我区先行先试政策。年初习近平总书记视察我区时对生态文明建设的成绩给予肯定，并强调要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。希望结合实际，抓紧研究这方面的改革举措。这是党中央对我区生态文明制度先行先试最有力的支持。

三、生态文明制度先行先试的路径

（一）关于自然资源有偿使用制度。首先，进行自然资源状况评估。超前开展自然资源状况评价，研究制定科学评价体系，启动自治区自然资源产权登记和资产评估工作，对试点行政区范围内的水系、森林、耕地、草原、荒山等自然生态空间逐步进行统一确权登记。其次，建立自然资源资产有偿使用机制。合理界定和区分资源的所有权、管理权、使用权和开发权，健全资源产权有偿转让的市场机制和市场体系，建立自然资源及其产品定价机制。制定自然资源资产产权交易和使用规则，实行“有监管、有限定”的有偿出让方式。对探矿权、集体用地使用权等抵押进行严格规范。研究完善资源税征收办法，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。最后，创新资源收益分配机制。“按照谁使用谁保护、谁受益谁补偿的原则”，出台《生态环境补偿条例》，实施环境税收制度和生态建设保证金制度，将各种废气、废水和固体废弃物的排放确定为环境税的课征对象，同时将一些高污染产品，以环境附加税的形式合并到消费税中。研究设立自然资源财政稳定基金和资源产品价格的联动机制，将资源充裕时或价格上升时期形成的超额收入，以长远稳定的基金形式存储起来用于未来生态环境治理。

（二）关于排污权交易制度。一是培育和完善排污权交易市场。将排污权交易纳入公共资源交易平台，通过政策倾斜激励企业出售通过节能减排节约的排污权投放到排污权交易市场，充实交易标的，解决排污权交易市场“有价无市”的现象。开展现有排污企业排污权的有偿使用，建立减排指标核查核定体系，进一步完善排污权指标收储制度。增加挂牌交易、网络竞拍和电子竞价等公开竞价交易方式，推动企业间的排污权交易，逐步形成价格竞争机制和排污权交易二级市场。二是加强排污权交易市场的监管。整合排污交易机构与环境执法部门力量，强化对试点地区和行业排污交易运行的监管，避免排污交易双方可能产生的违规行为，如买方的超购买量排放、出售方的虚假消减等，以维护公共环境权益。将排污权交易与污染物排放总量控制体系处于同一监管平台，在总量控制的管理范畴之内，采取更为严格的监管制度，监督排污交易所涉及的企事业单位交易是否合理必要，交易本身对环境的有无有害影响。三是探索赋予排污权抵押贷款的金融功能。排污权如果能够抵押贷款，可以提高企业排污权的资产流动性，提升企业参与排污权交易和加强排污权使用、管理的积极性。可以由环保、金融等部门牵头，率先开展排污权抵押贷款制度设计，组织相关金融机构具体实施。

（三）关于编制自然资源资产负债表制度。首先，制定准则和标准。从国家批准的生态文明先行区鄂尔多斯市着手，由自治区相关部门牵头研究提出自然资源资产负债表的编制标准和准则，按照由简到繁、由易到难的原则，逐步建立起编制方案框架和制度方法，通过试点为全区编制自然资产负债表提供基础环境并探索经验。其次，确定自然资源主要科目。根据我区自然资源禀赋，结合自然资源保护和利用工作重点，将已经探明储量以及政府和集体持有的自然资源如矿产、土地、草原、林地、水域等列为我区主要生态资源核算科目。最后，进行自然资源资产评价。根据不同项目、不同环节统计的基础数据积累情况，分年度分别对我区主要自然资源的形成、开发和再生等主要环节产生的价值量和实物量进行评价，并据此列报编排自然资源评价价值信息。

（四）关于领导干部生态绩效考核制度。首先，调整考核范围和内容。按照十八届三中全会精神，限制开发区域以及生态脆弱的国家和自治区扶贫开发工作重点县纳入取消地区生产总值考核的范畴内。其次，创新评价考核机制。完善经济社会发展评价考核体系，增加资源消耗、环境损害、生态效益等指标，实行差别化的综合评价考核制度，提高生态文明指标权重，建立和完善绿色GDP考核制度。最后，建立环境保护的责任制和问责制。建立健全领导班子和领导干部环保政绩考核体系，实施环境保护目标责任、环境保护实绩考核、环境保护违纪处分、环境保护科学考评机制，并将考核结果作为评先选优和干部提拔任用的重要依据。

四、生态文明制度建设先行先试的基本保障措施

生态文明制度建设是涉及多个领域的重大改革，需要在党委、政府领导下分层次推进，在体现系统性和逻辑性的基础上进行重点突破，在社会认同、加强领导、基础评估、资金保障和完善法规的基础上稳步实施。

（一）倡导生态理念。把生态价值观纳入各类教育体系，使绿色发展成为民众主流价值观。坚持从孩子抓起，让生态文明制度建设进课本、进讲堂、进媒体，使宣传教育制度化，形成长期抓、经常抓的长效机制。同时，引导各级领导干部的观念，牢固树立敬畏自然、遵循规律的理念，使节约意识、环保意识、生态意识逐步固化为社会主流文化，将生态文明制度体现在行动上和实践中。

（二）明确协调机构。在现行条块分割管理体制下，确保生态文明制度探索取得实质性进展，需要有一个协调机构牵头抓总。建议将生态文明制度建设列入自治区正在推进的改革内容中，并由自治区党委全面深化改革领导小组行使全区生态文明制度建设的统筹规划、组织协调和督促检查职责。

（三）开展基础评估。生态文明制度建设的基础是对区域生态环境的现状进行定量评估。自治区应着手开展构建符合自治区不同类型区生态环境评估指标体系的研究，对生态环境分地区实施基础评估并分年度实施动态监测，作为先行先试生态文明制度决策、管理监督和效果评价的基础。

（四）提供资金保障。生态文明制度建设的基础工作有很强的公益性，政府的投入是必要的前提。建议在争取国家财政支持的基础上，自治区层面设立生态文明制度建设专项资金，将生态文明制度建设纳入自治区政府财政预算予以重点保障。财政资金主要用于自治区、盟市、旗县三级自然资源确权、自然资源资产评估，生态环保基础研究、生态文明制度涉及的技术研发等。

（五）完善配套法规。建议自治区人大在调查研究基础上，将《内蒙古自治区生态文明建设促进条例》纳入自治区人大常委会2015年立法计划，全面指导和引领全区生态文明制度建设。各盟市应积极跟进，结合实际制定具有当地特点的配套措施，完善和补充生态文明制度。

课题指导：雷继鹏   

课题成员：李健 郭志勇（内蒙古大学） 陈来宝 刘波 陈晓庆