——锡林浩特市有关情况调研

2014年，自治区政府研究室就国有农牧场改革发展情况赴锡林浩特市进行了调研，并就相关问题作了一些思考。

使命 努力坚守

锡林浩特市辖6个国有农牧场，总人口20 144人，在岗职工3186人，拥有耕地30.85万亩，约占全市耕地的47.9%，草场813万亩，约占全市草场的28.4%。2013年农牧场第一产业增加值68 231万元，占全市第一产业增加值的36.2%。

经过50多年的发展，锡林浩特农牧场形成了以毛登牧场、沃原奶牛场、蔬菜农场为代表的企业统一经营管理模式和以白银库仑牧场、白音锡勒牧场、贝力克牧场为代表的以职工自主经营为主、统分结合经营管理模式。这些农牧场的发展对地方农牧业经济起到积极推动作用。

成为现代农牧业发展的示范区。国有农牧场以工业化思维谋划农牧业，努力用先进科学技术来支撑农牧业，有的农牧场建设了农畜产品生产加工设施，有的农牧场形成了专业化种植、规模化育种、科学化繁育的发展格局，有的农牧场形成了农畜产品标准化加工储藏的特色生产经营。如沃原奶牛场早在1999年开始建立的万亩高产饲草料基地，成为全国首家现代化畜牧业科技推广示范园区。2003年，与美国辛普劳北京公司达成订单式专用商品薯种植合作，先后引进价值3800万元的国外进口农机具96台（套），专用商品薯生产规模发展到7000亩，分别被国家和自治区授予“全国农垦现代农业示范区”、“国家农业标准化示范区”和“自治区农业科技园区”。目前，锡林浩特国有农牧场高效节水农业种植规模达到11.46万亩，占锡林浩特市的一半，农畜产品商品率达到95%，农畜产品加工转化率达到85%，人均劳动生产率3万元，是地方的1.5倍。

成为先进科学技术应用的试验区。国有农牧场依托组织化程度较高的优势，长期与区内外科研单位合作，试验推广了20余项农牧业种养技术，农作物品种良种化率达到99.8%，牲畜良种化率达到99.7%，科技对农牧业的贡献率达到65%，比地方高5个百分点。成为国家和自治区适用农牧业技术重点推广场所。比如白音锡勒牧场与中科院植物所、内蒙古大学，内蒙古农业大学、内蒙古畜牧科学院等部门保持着良好的合作关系，试验推广了良种繁育、疫病防治、细毛羊科技攻关，伏草青贮、胚胎移植、人工授精、雪花马肉养殖、草田轮作等农牧业新技术，适用技术的普及率达到78%。该牧场曾获得全国二级优秀畜禽养殖企业称号、全国细毛羊最高单产奖、全国首批百家良种企业等荣誉。再如沃原奶牛场马铃薯生产作业机械化程度高达99%，亩产达5600多斤，每亩纯收益达到1500元，是常规种植效益的1.9倍。

成为特色农牧业有效载体。特色产业的发展有力夯实了农牧场的发展基础，白音锡勒牧场主打绿色有机品牌，加工生产的“锡林河”面粉供不应求，品牌价值逐年提升；沃原奶牛场的专用商品马铃薯与青贮玉米生产规模不断扩大，现已发展到16 000多亩的种植规模；贝力克和白音库伦牧场发展旅游业、育种示范、肉羊加工、反季节蔬菜种植；毛登牧场形成了饲草料生产加工业、奶牛养殖业、蒙古马养殖业，钼矿开采业、旅游业等多元化的优势产业。这些各具特色的产业成为农牧场经济的重要支柱。2013年，特色规模化养殖场达27个，占全市的39.1%，特色种植规模达到1.2万亩，占全市的48%，人均固定资产原值达到5万元，是地方的1.7倍，农牧场家庭人均可支配收入为2.1万元，是地方牧民人均纯收入的1.24倍。

瓶颈 急需突破

锡林浩特市国有农牧场对地方农牧业的发展起到了积极的推动作用，但同时也存在诸多急需解决的问题。

体制需进一步理顺。一是剥离办社会职能不彻底。尽管国有农牧场的医疗、教育职能已经剥离，但部分工作人员和离退休人员的去留没有解决。此外，国有农牧场目前依然承担着计划生育、草原监理、动物防疫等30余项社会管理职能。二是干部管理制度需逐步完善。《内蒙古自治区国有农牧场管理条例》对国有农牧场场长的产生有明确的要求，国有农牧场的干部管理特别是主要负责人的任用应该完全企业化，这样更有利于激发干部职工的工作活力。三是一些农牧业优惠政策享受不全面。由于其企业的属性，一些针对农牧业的优惠政策，农牧场没能全部享受。同时，由于国有农牧场属于农牧业企业，工业企业在改革中的优惠政策也享受不到。

经营管理还需加强。一是企业内部管理人员比例较大，增加了管理成本。如一职工600多人的农牧场，环节以上管理人员近60多人。二是国有资产管理决策机制需规范。由于农牧场管辖权的几次变更，农牧场对外租赁经营的部分农耕地或草场，不但租金不能够如数按期收缴，部分合同到期的出租耕地和草场经营权也难以收回，直接影响企业经营绩效。三是农牧场领导班子绩效评价机制不健全。由于缺乏对领导班子严格的管理绩效要求，一些农牧场班子成员把精力放在自家承包土地草场的经营上，领导班子抓生产管理的积极性没有全部调动起来。

社会负担依然沉重。一是企业办社会资金缺口大。六个农牧场每年为此支出高达2500万元，而财政补贴只有200万元。二是社会保障费用负担沉重。按照城镇居民标准缴纳养老保险和医疗保险，农牧场全年负担部分为2986万元，占农牧场收入的40%左右。毛登牧场、沃原奶牛场、蔬菜农场、贝力克这四个农牧场基本能够按时缴纳社保，而白音锡勒牧场目前欠缴企业负担部分累计达到9494万元。三是历史债务沉重。农牧场多年来发展过程中的生产经营建设性负债、国家政策调整负债、场办社会事业负债等总额累计达2.27亿元。

基础设施建设滞后。长期“政企共生、社企并存”的体制，使得国有农牧场不仅要解决职工、家属甚至外来人口的基本生活保障问题，还承担了许多无法剥离的行政性和社会性职责。国家对地方国有农牧场投入较少，企业自身经营困难积累不多，双重因素导致国有农牧场只能依靠提取土地承包费维持基本的经营和运转，无力开展道路、水利、电力等生产性基础设施建设。2013年以来，锡林浩特市各类涉农基础设施建设投资近1.71亿元，而投向国有农牧场只有0.18亿，占总投入的10.2%。

方向 现代企业

从国有农牧场发展情况看，还显得活力不足，动力不强，根本原因是改革不够彻底，解决国有农牧场问题靠发展，发展靠改革，下决心解决体制机制问题成当务之急。

未来一个时期国有农牧场改革发展的总体方向是：坚持积极稳妥、循序渐进的改革原则，保持国有农牧场的完整性，稳步推进“体制创新、产业升级、资源整合、带动发展”战略，逐步剥离国有农牧场办社会职能，促进企业建立起现代企业制度，向股份化、市场化和集团化方向发展，强化内部管理制度改革，精简农牧场管理人员，降低管理成本，提高工作效率，使国有农牧场成为农牧业领域具有竞争力的市场主体，成为引领社会主义新农村新牧区发展的示范样板。

改革的重点之一：加快国有农牧场公司化改造。一方面，在“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”基本要求下，实现国有农牧场的公司化改造。国有农牧场可将其资源、资产等折股量化，职工可以资金、牲畜、土地草场承包经营权等入股，也可吸收其他国有资本、集体资本、非公有资本入股，形成相互融合的混合所有制经济。另一方面，要建立健全公司法人治理结构，坚持所有权和经营权分离的原则，理顺出资者、决策者和经营管理者的关系，形成股东会、董事会、监事会、经理层各负其责、运转协调、有效制衡的公司法人治理结构。也可建立完善外部董事、独立董事等制度，促进国有农牧场健康持续发展。

改革的重点之二：推动经营管理制度改革。在经营方面，依托集中连片的土地草场资源，以农牧业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化为重点，加快农牧业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化步伐，加快促进发展方式转变，提高农牧业效益。建立合理的科研投入制度，为农牧业新品种、新技术、新装备的革新提供资金保障，不断健全新技术的研发、推广、应用体系。在企业内部管理方面，精简行政人员，建立有别于行政部门的企业干部职工考核、奖惩机制，形成管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度。同时以产权为纽带，进一步完善国有资产监管机构和职能。

建议 有的放矢

针对国有农牧场的实际困难，各级政府还需给予多方面政策支持。

一是积极争取国家财政支持。根据十八届三中全会加快构建新型农业经营体系的改革精神要求，建议自治区相关部门就国有农牧场历史债务、社会保障、社会事业负担等积累问题，专门向农业部、财政部等部门申请国有农牧场专项资金项目，切实落实《农业部　内蒙古自治区人民政府关于共同推进现代化农牧业发展合作备忘录》中关于促进农垦又好又快发展的意见。

二是政策上给予全覆盖。自治区在落实涉农扶贫开发、水利建设、乡村道路建设、低保医保、农网改造、粮食生产奖励、良种补贴、生态补偿等惠农惠牧和公益事业建设政策时，将国有农牧场纳入地方经济社会发展总体规划，项目上可实行计划单列，将项目和资金直接下达国有农牧场，自治区有关部门在下达农牧业方面的项目资金时应将国有农牧场包括在内，促进国有农牧场和周边地区平衡协调发展。

三是继续推进政企分离。2012年3月国务院农村综合改革工作小组制定下发了《关于开展国有农场办社会职能改革试点工作的意见》（国农改〔2012〕4号），同年11月份下发了配套政策《地方国有农场办社会职能改革党中央财政奖励资金管理办法》。要在医疗、教育职能已经剥离的基础上，加快对国有农牧场其他办社会职能剥离。对部分偏远、远离城镇的不具备移交条件或移交后管理成本更高的社会职能，建议继续由国有农场管理，政府核定所需人员、岗位并核拨管理经费，保证政企分离改革平稳推进。

四是落实倾斜惠农惠牧政策。2014年党中央一号文件提出“新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜。2014年国务院政府工作报告又一次明确“新增补贴将向重要农产品、新型农业经营主体和主产区倾斜”。国有农牧场作为特殊的农牧业经营主体，组织、科技、资源、产业优势明显，也是我国新型农业经营主体之一，粮食产量占全区的7%，在保障国家粮食安全方面起着重要作用。自治区应根据国家政策导向，在新增农牧业补贴上将国有农牧场作为重点之一，促进国有农牧场加快发展。

五是突出解决一些现实问题。针对农牧场承担职工社保费用负担重、欠缴保费突出的问题，建议由人社部门牵头，与地方共同研究制定相关政策，本着“广覆盖、可持续”的原则，对农牧场职工社会保障进行分级帮扶，解决好社保这一事关企业健康发展，职工群众切身利益的重大民生问题，防止长期沉积引发社会问题。分类研究国有农牧场债务形成的原因和化解办法，采取三级政府和企业按比例分级负担的措施，逐步化解企业办社会事业所形成的历史负债，让企业轻装开展生产经营。

课题主持：雷继鹏   

课题组成员：李键 陈晓庆   

执笔：李健 陈晓庆