根据《政协内蒙古自治区委员会2014年度协商工作计划》安排，为全面了解掌握全区居家养老服务情况，推动全区养老事业健康发展，自治区政协社会和法制委员会组织部分政协委员会同自治区政府研究室、民政厅有关同志，于2014年6月中旬至7月上旬分别赴赤峰、锡林郭勒、呼伦贝尔、呼和浩特、包头、鄂尔多斯、乌兰察布市等7个盟市就居家养老开展调研，期间走访了各地区社区养老日间照料中心、“12349”便民网络服务平台、养老机构、互助养老幸福院等，召开了座谈会，就此问题进行了深入研究，现将有关情况报告如下：

一、居家养老现实意义

居家养老是指老年人在自己家中，以家庭照料为主，依托社区开展的日间照料、互助养老、生活护理、心理咨询、精神慰藉等多种服务的养老模式。

（一）开展居家养老是适应人口老龄化发展的客观要求。社区是老年人的聚居地，是主要的活动场所和生活空间。老年人随着身体的衰老，对社区服务的需求逐渐增加，依附性越来越强。依托社区构筑居家养老服务体系不仅具有方便易行、针对性强、参与面广等特点，还能给老人带来认同感和归宿感。因此，依托社区构筑社会化居家养老是解决老年人养老问题、适应老人及其家庭需求的客观要求，是社会发展的必然。

（二）开展居家养老是解除子女后顾之忧，维护老人和子女自尊心的有效办法。面对“421”家庭结构和高节奏的生活现状，老人依靠子女在身边尽孝的愿望越来越变为一种奢求。建立依托社区开展居家养老，子女以赎买劳务的方式让老人得到妥善的照料，既可以减轻自己的双重压力，又可以全身心投入到工作之中。对于老人来说，既不再感到自己是子女的负担与拖累，又可以幸福地生活在子女的关爱和社区的服务之中，在解除子女后顾之忧的同时，也维护了老人和子女的自尊心。

这种模式可以缓减家庭养老压力，减轻社会和政府负担。

（三）开展居家养老是维护社会稳定的现实需求。基于中国的国情，依靠政府财政发展社会养老福利事业显然无法适应需要，老年人全部进入养老机构养老，也不符合国情和传统观念，同时还会对国家财政造成巨大的压力。居家养老为构建和谐社会、维护社会稳定提供了有益的尝试，也是社会结构转变的必由之路。

二、居家养老发展前景分析

（一）全区老龄化程度呈上升趋势是居家养老发展的前提条件。近年来，全区老龄化程度呈不断上升趋势。自治区户籍信息显示，“十一五”期末，全区60岁以上人口占总人口比例为16.6%，五年期间上升3.7%。“十二五”的前几年，全区老龄人口进一步增加，截至2013年末，全区60岁以上人口已达437.3万人，占全区人口比例为17.6%，高于全国平均水平3.3个百分点。按国际标准，自治区已步入“老龄社会”。据分析，我区老龄人口高于全国平均水平，主要原因是因考学、务工等因素，低龄人口外流较多。根据自治区人口结构，全区老龄人口比例仍然会逐年上升。从中国、自治区的具体情况和已有的经验看，96%以上的老人需要走居家养老的路子。

（二）政府主导，社会参与，城乡一体，统筹兼顾是居家养老的正确路子。

养老服务是摆在政府和全社会面前的关乎经济和社会发展的大事。“十一五”和“十二五”期间，全区养老保障制度建设取得了重要突破，老年人社会救助和福利制度不断完善，医保城乡覆盖率大幅提高，老年服务设施建设成绩明显，老年人优待政策不断完善，老龄工作机制进一步健全，有力推动了养老服务业发展，但居家养老服务在自治区尚处于起步阶段。居家养老是养老服务的基础和主要方面，有待于各级政府加强组织谋划，健全政策保障体系，强化财政支持，引导调动社会积极性广泛参与，走市场化、产业化路子，城乡统筹发展，大力促进居家养老事业全面发展。

（三）居家养老服务网络具有独特优势。让老人回归家庭和社区，是世界各国特别是发达国家的普遍经验。居家养老服务网络是“没有围墙的养老院”，即老人分散在家居住，由企业和机构为老人提供生活照料、家政服务、精神慰藉等专业化的服务。该网络是居家养老和社区养老的有机结合，兼顾了机构养老和传统家庭养老的优点，既能满足老年人的养老需求，为老年人提供日常家政服务，解决老人的日常生活困难，也可为老年人提供基本的医疗卫生、康复和日托等服务。同时还符合老年人的生活习惯和心理特征，延续了以往的社会网络。此外，还具有投入少、成本低、覆盖面广、服务方式灵活多样等诸多优点，可促进居家养老和社区养老统筹发展。因此，加快居家养老服务网络建设已经成为建立健全“以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为支撑”的新型养老服务体系的必然选择。

（四）全国及区内有大量先进经验可以借鉴。目前，全国及自治区已经创造出许多居家养老服务先进模式和成功经验。

例如：上海市、江苏省、浙江省形成了党政主导、民政牵头、部门协助、社会参与的工作机制，规划引导、政策驱动、专项检查、考核激励的推进机制，财政资金、彩票公益金、民间资金、慈善捐赠等多元投入机制，有效推动了居家养老服务业快速发展。自治区2011年开始在全区推广乌兰察布市化德县村镇互助养老幸福院模式，这一模式探索出一条既符合农村牧区实际又深受老年人喜爱的居家养老新路子。2013年，民政部专门在自治区召开现场会议，在全国推广这一模式。越来越多的先进模式和成功经验，将发挥示范带动作用，引领居家养老事业发展。

（五）国务院和自治区出台加快发展养老服务业的文件为居家养老提供了政策保障。2013年，国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》，自治区人民政府于今年5月21日印发《关于加快发展养老服务业的实施意见》。国务院《意见》明确提出“发展居家养老便捷服务。以社区老年人日间照料中心为平台的社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务”。国家和自治区的相关政策明确有力，能够保障居家养老服务业的更快发展。

三、居家养老的现状及问题分析

目前，自治区一些开展居家养老的地区服务内容单一、功能单一，与老年人精神文化生活实际需求不吻合，相关居家养老的社区基础设施建设等某些方面存在不达标、不配套、不完善，无法有效满足老年人的需要。主要表现在：

（一）组织领导及宣传舆论有待加强。现状需要各级政府把居家养老摆到抓民生、求发展的重要议事日程加以研究，切实加大制度建设、政策引导、财政投入、工作摆布力度，努力创造有利于居家养老事业顺利发展的工作机制和社会氛围。目前，社会较普遍对居家养老的重要性认识不足，说道养老多数人的观念是入住养老机构去养老，对国家制定的发展目标了解较少，居家养老没有建立起相关社会舆论氛围和有效的工作机制，导致社会各界还没有形成合力参与居家养老工作。

（二）运行机制有待健全。现有的居家养老方式是由民政部门牵头主导，卫生、体育、基层办事处等部门共同参与。目前来看，各部门没有充分整合自身优势，难以形成工作合力，责任主体不明确，相关问题协调力度不够。

（三）城市养老服务设施需要统筹规划。多数社区基础设施建设等方面，按照国家的建设标准还存在不达标、不配套、不完善等问题，如社区建设、无障碍设施建设等，无法有效满足老年人日益增长的服务需求。

（四）日间照料中心管理运行有待规范。近年来，自治区和盟市利用福利彩票公益金加大了社区日间照料中心建设，但部分地区对利用日间照料中心为居家老人提供服务的重要性认识不高，相关部门没有合理利用日间照料中心为老年人提供所需服务搭建平台。全区基本没有设立专门的运行补贴和基本运营经费，多地重建设、轻运营，重硬件、轻软件。部分盟市的社区日间照料中心引入了社会化服务机构，为老年人提供专业低偿服务外，多数社区则以社区工作人员提供服务为主，专业人员配备严重不足，志愿者队伍尚未建立，服务内容单一，养老服务功能难以充分发挥，致使社会的认知度还不高。

（五）农村牧区互助养老幸福院缺少运营经费。在几年运行中，互助养老幸福院公共设施，如卫生室、图书阅览室、老年人活动室、爱心超市等，水、电、暖、垃圾清运没有经费保障。特别是一些没有集体收入的行政村（嘎查），运行经费成了今后互助养老幸福院发展的瓶颈。

（六）一些高龄、失能、失独居家老年人生活艰难。生活困难的高龄、失能（包含半失能）、失独居家老人，由于他们收入低，住院、平时用药、护理、家政服务等支出大，生活难以维持。

（七）居家网络信息服务平台发展不平衡。信息平台建设方面，全区各地推进情况参差不齐，还未实现盟市所在地全覆盖，甚至部分地区仍未启动此项工作，无法形成纵横相连、经纬相通的全区统一平台。自治区民政厅早在2012年就同内蒙古移动达成战略合作协议，共同建设全区“12349”社区服务平台。从各盟市看，推进情况进度不一，无法实现全区资源的整合。

（八）引入社会组织为居家养老提供服务不足。专业化、品牌化为居家养老服务的社会组织、企业和机构较少，还难以支撑居家服务网络的高质量运行。目前，自治区各地养老服务的产业化程度较低，产业组织匮乏，缺乏专门的扶持政策。因此，绝大多数社区还没有形成专业化、社会化的居家养老服务体系，开展居家养老服务的多为家政公司，专业化、品牌化的企业和专业养老机构少之又少，企业的参与程度还不高。长期看，假若缺乏专业化、社会化、市场化的居家养老服务企业和机构，居家养老服务网络很难形成示范效应，难以带动全区居家服务网络的高质量运行。

（九）全区养老护理人员专业化程度亟须提高。全区养老机构持证上岗护理人员仅为3000多名，临时聘用人员所占比例较大，且多为“4050”人员，文化水平不高，专业教育和培训不足，相当一部分人缺少专业培训，机构养老护理人员远未形成职业发展模式。同时，全区养老机构护理人员稳定性差。由于护理员待遇较低，职业名望不高，低工作满意度降低了护理人员的归属感，这就致使护理人员的周转率较高，护理员队伍稳定性差。

四、居家养老工作地对策和建议

（一）发挥政府主导和各部门的综合作用。居家养老是一项利国利民的系统工程，需要充分发挥各级政府主导作用，通过制定适合本地区实际居家养老服务发展规划，出台扶持和优惠政策，加大财政投入等措施，加快推进社区居家养老。政府要充分发挥各部门的综合作用，使社区居家养老工作在规划、发展、组织、运行等各个环节和过程都能够顺利实行。相关部门要更加有力地同频共振，联动促发展。目前，突出需要对于居家养老服务信息管理共享进一步加强联动，大专院校尤其是高职和中职院校增设养老护理专业进一步加强联动，护理器械等扶老助残基础设施建设进一步加强联动，对养老机构内设医疗机构如何对待和贫困老年人医疗救助进一步加强联动，对各类专项资金的落实和使用绩效评估进一步加强联动。

（二）不断加大资金投入。一是要加大财政公共资金投入。先进省市的一套重要经验就是不断加大公共财政资金投入，有力发挥导向作用。自治区在“十一五”特别是“十二五”前几年，财政投入养老事业资金逐年加大，但还不能满足实际需要，特别是居家养老服务需要加大相关方面投入。二是不断加大彩票公益金投入养老服务业比例。各级要确保彩票公益金总额的50%以上用于支持发展养老服务业，并逐步提高比例。三是金融机构要增加对养老服务项目的信贷投入。适当放宽条件，提供优惠利率，探索利用财政贴息、小额贷款等方式加大有效信贷投入。四是引导、吸引社会民间资本向居家养老服务业投入。

（三）构建覆盖全区的“12349”居家养老服务平台。一是尽快扩大覆盖面。引导和支持各盟市积极争取国家老龄办中西部地区社区为老服务信息平台建设试点项目，党中央财政支持社会组织参与社会服务项目补助资金。同时，利用自治区福利彩票公益金扶持平台建设。二是采取政府购买服务的方式，支持平台建设。建议自治区推广锡林郭勒盟、包头市等地的经验和做法，安排一定的财政专项资金,重点对城乡散居“三无”老人、生活不能自理或半自理无子女照顾的低保老人、重点优抚对象中生活困难的老年人及生活困难的其他老年人，实行政府购买服务，以定向发放一定额度服务券的方式，通过“12349”服务平台购买居家养老服务，促进平台建设。

（四）大力推广城乡居家养老成功模式。城镇以老年人日间照料中心为重点，发展社区居家养老机构。要健全已有日间照料中心的功能，完善相关建设管理和服务制度，进一步探索发展老年人欢迎的模式。自治区创造发展的农村牧区互助养老幸福院，实践证明是居家养老的成功模式之一，目前需要大力总结推广典型经验，加大投入，鼓励引导各方面力量积极参与，因地制宜，推动其更好发展。探索和推广居家养老服务可行模式，要确立试点、确定群体、确定项目、确定资金渠道，从点到面，扎实推进。

（五）着力构建养老服务标准体系和品牌培育体系。一是构建养老服务标准体系。组织有关部门、高等院校、养老服务机构等力量参与全区养老服务业技术标准制订，结合自治区养老机构的特点及未来发展趋势，筛选养老服务质量关键控制点，建立与国内或国际相关标准体系基本接轨，涵盖基础标准、设施标准、服务标准、管理标准、评估标准、安全标准、卫生标准、环保标准的养老机构服务标准体系，在公办养老机构实施养老服务标准化试点，以试点示范带动养老服务业标准的推广实施，并借此开展服务质量评估和服务行为监督，促进养老服务业的标准化发展。二是构建养老品牌培育体系。阻碍养老机构发展的首要原因是服务质量，因此，应在大力推广养老服务标准化的前提下，建立进入和退出机制，以品牌战略引导全区养老机构发展，鼓励各地养老机构借鉴扎兰屯经验成立行业协会，在政府和协会引导下探索道德风尚和商业红利双导向的发展模式，兼顾社会效益和经济效益，以品质环境和品质服务建立养老服务业品牌，大力培育自治区级的养老服务旗舰机构，推进养老服务业品牌建设。

（六）努力加快专业队伍、职业队伍和志愿者队伍建设。一是专业队伍建设。在高等和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，为养老服务业发展培养专门人才。二是职业队伍建设。加强从业人员职业技能培训，提高其服务水平和业务技

能。建立养老机构院长资质培训和养老护理员持证上岗制度。建立岗位补贴和社保补贴政策，鼓励大中专毕业生、零就业家

庭人员、城乡低保人员及其他就业困难人员到养老服务机构就业。三是志愿队伍建设。实行志愿者注册制度，积极动员、组

织、引导企事业单位、社会团体、慈善组织和公众为有需求的居家老年人提供各种公益性服务。实行切实措施，鼓励引导年

轻人安心从事养老服务事业。

（七）积极鼓励扶持社会各界广泛参与促使居家养老服务尽快实现产业化。居家养老服务要实现全社会参与，市场化运行，产业化发展，就需要各级政府切实加强组织领导，研究落实国家和自治区各项鼓励扶持社会各界参与的政策。重点完善落实投融资政策、土地供应政策、税费优惠政策、人才培养和就业政策，完善市场监管机制。调动全社会的积极性，尽快形成发育健全的市场体系和繁荣强大的产业，全面推动居家养老服务业的健康、快速、有序发展。